中國建筑工程招標應用最低價中標法的問題及對策

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中國建筑工程招標應用最低價中標法的問題及對策

    最低價中標法是國際上通行的建筑工程招標方法，過去中國政府一直限制這種方法的使用。2000年月1月1日開始實施的《中華人民共和國招標投標法》首次允許招標人可以選擇最低報價者中標，從法律層面上為該方法在中國的應用帶來轉(zhuǎn)機。本文將要分析最低價中標法在中國應用面對的問題和產(chǎn)生的問題原因，探討解決問題的政策和市場化措施
一、 建設工程招標制度在中國的發(fā)展歷程
　　與西方國家相比，中國實行建筑工程招投標制度的歷史較短，是在對外開放以后隨著外資的涌入而引進，其發(fā)展與中國的經(jīng)濟體制改革的歷程相一致。在計劃經(jīng)濟時期，沒有實行工程招標制度。建筑工程承發(fā)包方式先后采用過業(yè)主自己設計、自己建設的自營制，甲乙方承發(fā)包制的“文化大革命”中采用的指揮部制。它們的共同特點是政府、業(yè)主和承包商產(chǎn)權一體化，政府通過行政命令將工程任務分別下達給作為建設單位和承包商的國營企業(yè)。
改革開放之后，中國逐步實行政企分開，引進市場機制，工程招投標開始進入中國建筑行業(yè)。1981年，深圳國貿(mào)大廈施工首次進行工程招標，取得節(jié)省投資964．4萬元和縮短工期半年的效果。自此以后，工程招標制度才逐步推行。經(jīng)行了1981年——1984年的試點階段；1984年——1994年的推行階段；1994——2000年的完善階段。2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》正式實施，標志工程招標邁入了法治隊伍。
現(xiàn)在，全國各地先后建立起有形建筑市場，將政府投資的工程招投標活動都納入其中進行集中管理，統(tǒng)一招投標程序和手續(xù)，明確招標方式，審定每項工程的評定標方法。但各地采用的評定標辦法不同，主要有評審法、抽簽法、合理低價法、標底接近法、二次報價法、報價后再議標法、議標法、直接發(fā)包法等，種類繁多不勝枚舉。它們的共同特點是招標設有標底、報價受到國家定額標準的控制，在綜合評價基礎上確定中標者，沒有采取價格競爭最低者中標的方式。
    二、 最低價中標法在國外成功應用經(jīng)驗
　　國外以美國采用最低價中標法歷史最長、最有實踐經(jīng)驗，它們使用這種方法已有近百年的時間。美國政府通過立法規(guī)定10萬美元以上的政府工程必須采用最低價中標法。它的基本程序為：一是業(yè)主提前1個月在指定報紙和英特網(wǎng)上發(fā)布招標消息。二是審核投標者的資格，重點檢查工程擔保保函是否齊備，米勒法規(guī)定參加政府工程的投標者必須購買投標保函、履約保函和付款保函，以及其它一些業(yè)主根據(jù)工程特點提出的條件。三是合乎資格的投標者采取密封報價、公開唱標、價格競爭、當場確定最低價者中標。
　　我國香港特別行政區(qū)目前仍采用原港英政府遺留下來的最低價中標法。與美國不同的是，香港政府沒有立法規(guī)定政府工程必須采取最低價中標，反而在招標公告中都要聲明“政府不一定采納索價最低的投標書或任何一份投標書”，但實際運作中一般都是最低價中標。如不采用最低價中標，負責提交評審投標書報告的工程師要向投標委員會做出詳細解釋。投標委員會也要向投標者和有關機構(gòu)做出詳細解釋。它們也有一套嚴格的的資格預審和分等級投標制度和工程擔保制度等措施來保證最低價中標法的順利實施。
　　最低價中標法之所以在美國和香港等國家和地區(qū)被長期使用，是因為它與其它招標方法相比有許多突出優(yōu)點。國外在使用最低價中標法這種工程招標方法的初期也暴露出不少我們所擔心的問題，如低價中標高價索賠，低價低質(zhì)等，并出現(xiàn)許多由于價格太低無法完工而形成“半拉子工程”和“胡子工程”。經(jīng)過不斷努力尋找解決問題的方法，逐步形成了一整套配合最低價中標方法的保證措施，使得該招標法能歷經(jīng)百年而不衰。盡管現(xiàn)在每年仍然有許多工程因價格太低致使工程失敗的案例發(fā)生，但由于配套保證措施齊全，使它不能對社會造成嚴重影響。
中國政府過去限制采用最低價中標法有以下幾方面的因素：
　　1、 傳統(tǒng)思想觀念的慣性。2、產(chǎn)權公有制的束縛。3、法律體制不健全，市場對招標主體的監(jiān)督和制約的力度不夠。4、工程造價管理是體系單一化。5、社會信用體系欠缺，缺乏守信的激勵和失信的懲罰機制，加強了信息的不真實性，影響招標各方主體的行為標準，它們?nèi)狈﹃P注信用的動力。
    三、最低價中標法在國內(nèi)的嘗試和它的優(yōu)缺點
　　2000年1月1日頒布實行的《招標投標法》第四十一條規(guī)定：中標人的投標應當符合下列條件之一；（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。該項法律的頒布為最低價中標法在中國建筑工程招標中的應用提供了法律依據(jù)。2000年筆者先后參與組織了10多項以最低價中標的工程招標，取得了令人驚喜的效果。這些工程中標價與業(yè)主預算控制最高限價最多下浮68%，最低下浮20%，平均下浮40%。由于《招標投標法》剛開始實施，最低中標法只能在一些按目前條例規(guī)定允許業(yè)主直接發(fā)包的工程中試用，多為300萬元以內(nèi)的工程，尚缺乏大型和復雜類型工程的試驗結(jié)果。
　　從10多項工程招標的嘗試中，我們初步發(fā)現(xiàn)了最低價中標法與我國現(xiàn)行的各種招標方法比較有以下主要的優(yōu)點：一是節(jié)省投資效果十分顯著。部分原因來自激烈競爭引起的降價，另一原因來自政府工程定額標準與現(xiàn)實市場價格和企業(yè)內(nèi)部定額的價值嚴重背離；二是防腐倡廉效果好，沒有暗箱操作，是一種真正符合公平、公開和公正原則的招標方法；三是操作簡便，商務標書中誰報價低誰中標，簡便的招標過程節(jié)約了招標過程中各環(huán)節(jié)發(fā)生的交易成本；四是加大對施工企業(yè)的促進作用，企業(yè)要生存和發(fā)展只能依靠加強管理、降低成本、提高工程質(zhì)量和提高企業(yè)信譽。
這些優(yōu)點對解決中國建筑工程招標中存在的內(nèi)外合謀違紀、外部人尋租敗德行為等問題有特殊的效果，體現(xiàn)它潛在的使用價值。
　　最低價中標法也有它的局限性。主要為：一是對投標者資格審查要求嚴格，確保參加投標者能和完成工程；二是招標前期工作要求質(zhì)量高，無論勘察還是設計都要提高深度和精度，特別是招標文件的編寫要十分細致周到，工程規(guī)模越大技術越復雜招標書要求越精確細致；三是標人要有獨立的私人估價信息，可以按照它們自己的內(nèi)部工程造價標準進行報價；四是要求招標保證配套措施齊全，最主要的是要有工程擔保措施，在筆者參與組織的最低價招標項目中，除第五項工程外，其它全部都采用了工程擔保措施，投標要交投標保函，簽合同要提供履約保函。
    四、 價格招標量化模型及其必要條件的理論分析
　　為了更好地了解最低價中標法的使用條件，首先分析其招標機制。從理論上來講，工程招標活動是典型的不完全信息靜態(tài)博奕。政府負責制定博奕機制，即招投標方法，潛在投標者選擇接受或接受政府制定的招標機制，接受招標機制的投標者根據(jù)機制的規(guī)定進行博奕，最低價中標法屬于一級密封價格招標，采取公開招標、密封投標、以價低者中標的方式選擇承包商。哈里斯和雷維夫1981年，賴利和薩繆爾森1981年已經(jīng)證明了在滿足以下四個假定1、投標者是風險中性者；2、投標者具有獨立私人估價信息；3、支付只是報價的函數(shù)；4、投標者是對稱的條件下，一級密封價格招標（即最低價中標法）的招標機制是最優(yōu)的，即它能夠滿足最優(yōu)招標機制設計的兩個準則：1）激勵相容約束；2）個人理性約束。
　　由于最低價中標法的應用是以完善的市場機制為前提條件，同時滿足上述四項假定條件，因此它的使用就有一定的局限性或是條件性。上述假設的條件和西方國家建筑市場的情況比較接近，所以最低價中標法在西方，特別是在市場機制最完善的美國應用效果很好。
　　為了進一步分析中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期建筑工程招標的特點，劉曉君（1999）在《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期建筑工程招標投標機制研究》中，在賴利和薩繆爾森最優(yōu)基準招標數(shù)學模型中引入一個價格體制參數(shù)，用這個參數(shù)表示工程造價管理體制市場的程度。他已經(jīng)證明招標方法與價格體制參數(shù)（價格市場化程度）無關，隨著價格體制從計劃經(jīng)濟向完全的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，在不同階段適用不同的招標方法?，F(xiàn)階段采用類似密封報價后用標底審查報價的招標方法是與當前價格市場化程度相符合的。劉曉君同時還證明了在價格體制參數(shù)完全符合市場化條件時，最低價中標法才適用有效。
　　薩繆爾森等對一級密封價格招標基準模型的證明和劉曉君提出的招標方式與價格市場化程度有關的理論論證，從理論上合理解釋為什么中國以前不能采用最低價中標法，歸根結(jié)底不審條件不滿足。中國的投標者至今仍不具備獨立的估價信息，也就無法滿足假定2的條件。加上傳統(tǒng)社會文化和觀念等因素的影響，使得最低價中標法在建筑市場機制完全建立之前無法取得理想效果。相反會產(chǎn)生負面效果。理論分析結(jié)果對中國政府過去限制最低價中標法使用的政府行為提供了理論依據(jù)和合理解釋。
　　筆者參與的部分工程招標試驗獲得成功，說明中國部分地區(qū)，例如像深圳，工程造價管理體系市場化程度已經(jīng)很高，建筑市場已經(jīng)具備了采用最低價招標的條件。
五 、 解決最低價中標法應用問題的對策與建議
　　隨著《招標投標法》全國貫徹執(zhí)行和中國建筑市場改革深入，現(xiàn)在是時候?qū)ψ畹蛢r中標法的應用進行更深的研究并組織實施。最優(yōu)基準招標模型和劉曉君（1999）提出的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期建筑工程招標模型，兩者從理論上證明了應用最低價中標法必須具備一定的政策和市場條件。實際應用將會遇到更難更復雜的問題，需要根據(jù)中國國情，結(jié)合其它國家和地區(qū)，如美國、香港等，在實際應用中的成功經(jīng)驗，制定出符合中國國情并滿足建筑業(yè)改革大方向的具體政策和措施。為了給最低價中標法的成功應用創(chuàng)造必備的條件，根據(jù)目前中國建筑行業(yè)的現(xiàn)狀，建議采取以下幾項措施：
    1、 轉(zhuǎn)變政策管理是職能，真正實行政企分開。政府只負責宏觀調(diào)控、政策制定和監(jiān)督，徹底解決長期困擾政府的“兩難”困境，即政府既要管好政府的事情，還要操心國企投標者的生存和發(fā)展大事。讓所有投標者完全市場規(guī)律參與建筑工程招投標活動。
    2、 工程造價管理體系完全市場化。具體做法可在國家工程造價定額體系的基礎上，增加以市場價格為基礎的企業(yè)內(nèi)部定額體系。前者作為各級政府編制投資計劃宏觀控制預算使用，后果用作實際編制投標報價使用，使投標者擁有獨立的估價信息，滿足假定2的條件。
    3、 完善建筑法規(guī)，培育信用體系。創(chuàng)造依法者昌、違法者亡的法律氛圍，培育完整的信用體系，體現(xiàn)誠實信用的價格和失信違約的代價。根據(jù)美國的經(jīng)驗和實際運作需要，中國需要制定工程擔保法和工程留置法，為建立工程風險轉(zhuǎn)移體系提供法律依據(jù)，同時為解決建筑業(yè)中長期存在的“三角債”問題提供了表本兼治的法律手段，有效解決因建筑業(yè)“三角債”引起的一系列建筑管理和社會問題。
    4、 建立工程擔保和工程保險制度，完善風險轉(zhuǎn)移體系。采用最低價中標的工程利潤微薄，降低了投標者抵抗風險的能力，容易造成工程的失敗。為了規(guī)避各種有意或疏忽產(chǎn)生的風險，中國政府應參照美國“米勒法”，立法規(guī)定所有政府工程投標人必須提供投標保函、履約保函和雙向付款保函。投標保函額度統(tǒng)一規(guī)定為投標價的5%，履約保函的額度為合同價的10-30%（施工單位的付款保函可由履約保函復蓋），建設單位的付款保函額度為合同價的30%。
根據(jù)中國目前工程投資的主體主要是政府或是國有企業(yè)的國情，擔保者應該規(guī)定必須是產(chǎn)權多元化的金融實體，由公開上市的銀行、保險公司或?qū)I(yè)擔保公司承擔，形成風險轉(zhuǎn)移和社會化監(jiān)督和機制，這樣可減少國有資產(chǎn)的風險，提高工程擔保的有效性和嚴肅性。
工程保險也是工程風險轉(zhuǎn)移的一種有效方法，這項業(yè)務國內(nèi)早已開始，但仍不普及。因此對一些基本的險種要用立法手段強制執(zhí)行，如工人的人身傷亡保險、車輛的第三責任險等。
    5、 改變企業(yè)等級劃分方式，用定量化定額系列替代現(xiàn)在的定性化等級系列劃分方式，用企業(yè)能提供的工程擔保保函金額數(shù)值大小來區(qū)分企業(yè)實力的大小，能夠客觀公正和動態(tài)反映企業(yè)的真實實力。
    6、 鼓勵發(fā)展民間中介機構(gòu)，建立工程建設住處和信用管理系統(tǒng)。像監(jiān)理、工程顧問、造價咨詢、工程擔保、建筑法律事務所等民間中介機構(gòu)的出現(xiàn)進一步推動政府職能社會化轉(zhuǎn)變和適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。建立全社會建筑業(yè)信息管理系統(tǒng)，記錄所有建筑行業(yè)中有關企業(yè)、產(chǎn)品和建筑活動的各種信息，方便查閱和索取。在招標資格預審中應強制使用這些住處來核實投標者信息的真假，全面了解投標者的資質(zhì)信譽和履約能力。建筑業(yè)信息集中管理將產(chǎn)生巨大的社會管理能力，其主要作用是養(yǎng)活了招投標各方中存在的信息嚴重不對稱性，滿足基準招標模型假定4的條件：投標者是對稱的。同時發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，提高施工單位承諾的價值和違約成本，真正體現(xiàn)企業(yè)信譽的具體價值。
    7、 建立設計賠償和設計保險制度，為最低價中標法的應用夯實基礎。采用設計賠償制度可大幅度提高設計的質(zhì)量，為提高投標報價精度和保證最低價的權威性打下基礎。設計賠償制度要求設計單位和設計人員需對因設計原因造成的失誤賠償全部經(jīng)濟損失。巨大的經(jīng)濟責任驅(qū)使設計單位和設計人員加強責任感和危機感，達到提高設計質(zhì)量的目的。為使設計賠償能夠真正兌現(xiàn)，設計單位必須購買設計保險才能承接設計任務。與此相對等，必須同時增加設計取費和提高設計人員待遇。
    8、 鼓勵投標群體產(chǎn)權多元化，建筑產(chǎn)品制造標準化。只有投標者產(chǎn)權分散化，非國有產(chǎn)權的投標者才能平等參與投標，形成真正的市場競爭，產(chǎn)生出真實的最低價格。建筑產(chǎn)品的標準化生產(chǎn)是提高工程質(zhì)量的重要手段，也是最低價中標法的重要保證之一。
    六 、 結(jié)論
　　從理論分析到實際的應用，以及國內(nèi)外成功使用的大量事例充分證明，最低價中標法是一種理論上最優(yōu)，實際中可行的建筑工程招標方法，值得在我國進行全面推廣應用。它的應用必將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。按每年政府投資基本建設1萬億元計，平均降低造價10%計算，每年可節(jié)約上各千元政府投資。這將更加有效和合理地配置政府的貨幣資源，消除建筑工程招標活動中的各類尋租行為，純潔招投標各方主體的行為。
　　但實際上，中國目前的情況距離最低價中標法所需求的必要條件很遠。為此，中國政府應采取兩管齊下的辦法，一是抓好試點工作，在市場經(jīng)濟非常發(fā)達的沿海地區(qū)先行試驗，積累經(jīng)驗和等待條件成熟再向全國逐步推廣；二是加快建筑行業(yè)市場化改革進程，建立工程擔保體系，實行工程造價市場化，強制實行設計保險和設計賠償制度等工作，逐步建立和完善各項改革措施。只有在這些政策和市場條件完全具備之后，最低價中標法的實行才能水到渠成，并能真正發(fā)揮其全部作用。相信在不遠的將來，隨著中國市場經(jīng)濟的成熟最低價中標法將在建筑工程招標中扮演十分重要的解色。