地下綜合管廊項目運用PPP模式小議

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2014年以來，財政部和住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》、《關(guān)于組織申報2015年地下綜合管廊試點城市的通知》，從國家政策、資金層面支持地下綜合管廊，吹響了加強地下綜合管廊建設的號角。

由于地下綜合管廊建設前期需要大量資金的投入，政府為了緩解巨大的資金缺口壓力，正在積極探索采用PPP模式進行地下綜合管廊建設?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于加強城市地下管線建設管理的指導意見》提出，開展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資本合作機制（PPP）試點，積極推進政府購買服務，完善特許經(jīng)營制度，研究探索政府購買服務協(xié)議、特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等作為銀行質(zhì)押品的政策，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營。財政部、住房城鄉(xiāng)建設部在《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》中，特別指出了對采用PPP模式的地下綜合管廊建設項目的財政補助方式及金額比例。2015年由財政部、住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《2015年地下綜合管廊試點城市申報指南》中，強調(diào)地下綜合管廊試點的投融資模式創(chuàng)新性，即建設和運營模式是否有效采取政府和社會資本合作（PPP）模式，是否充分體現(xiàn)“以地方及社會投入為主”。可以看出，通過政府與社會資本合作的模式運作地下綜合管廊項目，已是政策導向大勢所趨。

以PPP模式運作綜合管廊項目，有如下優(yōu)勢：資金方面，政府自身融資渠道過于單一，采用特許經(jīng)營的方式，與社會資本合作成立項目公司，項目公司通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y，可以緩解地方政府債務壓力；技術(shù)方面，由于地下綜合管廊涉及電力、通信、給排水、熱力等各類管線，建設期、運營維護期間很可能會遇到各類技術(shù)問題，需要較強的專業(yè)能力，政府通過PPP模式可引入專業(yè)的管理運營團隊對地下綜合管廊進行運營維護，政府行使監(jiān)管職能，對社會資本定期進行績效評價，使得其回報與績效掛鉤，督促其高效、高質(zhì)地運營地下綜合管廊。

但是，由于地下綜合管廊建設工程較為復雜，內(nèi)在囊括的管線種類較多，往往涉及電力、通信、給排水、熱力等多方面的技術(shù)、行政要求，引入社會資本實施PPP運作有一定困難，筆者認為，地下綜合管廊PPP項目的實施，需要注意以下幾點問題：

首先，應成立項目領(lǐng)導小組，充分授權(quán)統(tǒng)籌規(guī)劃合理安排管線鋪設。為切實加強項目組織管理工作，在實施綜合管廊PPP項目初期，需要成立領(lǐng)導小組，成員應包括市政府領(lǐng)導、財政、發(fā)改等部門負責人，領(lǐng)導小組下設辦公室，貫徹執(zhí)行其下達的管廊項目的各項任務要求。通過政府充分授權(quán)，領(lǐng)導小組應明確相關(guān)部門代表政府主持地下綜合管廊的建設工作，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設及管理相關(guān)事宜。牽頭部門應統(tǒng)一負責編制管網(wǎng)綜合規(guī)劃，把涉及電力、熱力、給排水、燃氣、通信的專項規(guī)劃融合成綜合規(guī)劃。并由領(lǐng)導小組指定部門負責與社會資本方商談、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，成立項目公司，參與地下管廊的建設運營管理的監(jiān)管工作。

其次，應確保電力、排水、燃氣各管線使用單位的多方協(xié)調(diào)配合，明確入廊要求。綜合管廊集中修建于地下，里面鋪設市政管線，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，既需要道路、市政方面對管廊選址、開挖時間等方面的協(xié)調(diào)配合，更與電力、排水、燃氣、通信等各個管線單位的工作密切相關(guān)。在考慮綜合管廊建設項目時，需要切實考慮各部門意見，協(xié)調(diào)一致，共同研究加強地下管線建設管理的政策措施，研究解決綜合管廊跨地區(qū)建設、跨部門合作的問題，積極協(xié)同各管線使用單位年度建設布線任務、時間計劃，確保后續(xù)建設中協(xié)調(diào)一致高效完成項目實施。根據(jù)經(jīng)驗，筆者建議在PPP綜合管廊項目初期，領(lǐng)導小組辦公室負責出面會同各部門單位建立協(xié)調(diào)網(wǎng)絡，明確各部門單位的相關(guān)聯(lián)系人、責任人，定期召開聯(lián)席會議，并于合適的時間節(jié)點簽署各管線使用單位的入廊協(xié)議。同時，牽頭單位需向電力、排水、燃氣、通信等單位明確，在即將建成綜合管廊的區(qū)域中，凡是已經(jīng)在管廊中預留管線位置的，相關(guān)管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置，避免因溝通不到位導致的重復開挖、空間資源浪費。如有相關(guān)管線單位在綜合管廊區(qū)域有重復開挖計劃的，建設、道路、市政相關(guān)部門應當在項目建設前期明確不予批準。在成立項目公司方面，牽頭單位可協(xié)調(diào)促進各管線使用單位參股項目公司，使得各管線使用單位參與到地下綜合管廊項目的實施中去，做到政府主管部門、管廊建設運營社會資本方、管廊管線使用單位三方合作共贏。

再其次，應明確收費定價及補貼機制。在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議前，政府物價管理部門需事先確定好入廊費、管理維護費用的定價收費機制。綜合管廊項目動輒過億元資金投入，若采用PPP模式運作，政府需要在創(chuàng)造社會效益的同時，確保項目有利可圖，從而吸引社會資本來參與。綜合管廊項目中，社會資本可以通過征收入廊費、收取管理維護費用等方式來收回投資并實現(xiàn)一定盈利。因此在招商前，政府需要根據(jù)“保本微利”原則，事先擬定好科學、合理的定價方案。由于入廊費、管理維護費用的收取涉及多個管線單位，包括供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃氣、排水等等，每個單位的收費標準各有不同，需要由政府物價管理部門同各管線單位溝通協(xié)商確認，并下發(fā)物價標準文件。具體定價方法通常有：入廊費一般采取“直埋成本法”，即管線單位承擔的管廊使用費原則上不超過直接敷設的成本。入廊費可一次性繳納，但考慮到數(shù)額較大，為增加管線單位的積極性，入廊費也可分年繳納。管理維護費用一般采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間（包括管線凈空間和管線操作空間）占用地下綜合管廊總空間的比例，對全部的管廊管理維護費用進行分攤。另外，僅通過入廊費、管理維護費用無法回收投資的地下綜合管廊項目，政府應適當設立可行性缺口補貼機制，保證社會資本在項目中取得基本的投資收益。由于地下綜合管廊建設PPP項目特許經(jīng)營期較長，一般超過20年，在此期間隨著經(jīng)濟波動物價會發(fā)生變化，因此物價定制部門需要事先制定好相關(guān)費用的調(diào)價機制，約定調(diào)價公式和調(diào)價時間。

最后，綜合管廊PPP項目還應重視中介機構(gòu)的作用。財政部文件指出，為確保示范項目操作規(guī)范和高效，必要時可聘請專業(yè)機構(gòu)協(xié)助和積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用。發(fā)改委的文件中也提出了積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構(gòu)在PPP項目中的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施效率。綜合管廊PPP項目商務條件復雜，聘請中介咨詢機構(gòu)可彌補政府部門在經(jīng)驗和專業(yè)知識上的欠缺，幫助政府理順項目邊界條件，保障政府部門的正當利益。

地下綜合管廊是市政管線集約化建設的趨勢，也是城市基礎設施現(xiàn)代化建設的方向。采用PPP模式運作綜合管廊項目，可以緩解政府資金壓力、引入專業(yè)化的運營管理團隊，目前各地已經(jīng)紛紛開始進行地下綜合管廊的PPP試點。雖然當前地下綜合管廊PPP項目仍處于起步階段，但筆者相信，只要構(gòu)建好項目的組織機構(gòu)，落實好綜合管廊入廊費、維護管理費的定價機制，明確并理順相關(guān)部門單位的權(quán)利義務，設計合理可行的回報模式，地下綜合管廊PPP項目未來會有十分廣闊的發(fā)展空間。