新時期農田水利基本建設的戰(zhàn)略思考

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簡介： 分析了我國實施第二步發(fā)展戰(zhàn)略、全面建設小康社會中所面臨的突出問題，討論了農田水利基本建設與農民增收、農業(yè)增效、農村發(fā)展的關系，從不同的角度論證了農田水利基本建設的戰(zhàn)略地位，并提出了新時期加強農田水利基本建設的建議。
關鍵字：農田水利 WTO 農村經濟

Strategic Consideration for Irrigation and Drainage Infrastructure Construction in New Epoch
　　Li Yuanhua Ni Wenjin

　?。∟ational Center of Irrigation and Drainage Development，Beijing City 100053，China）

　　Abstract：The third step development strategy of China，and the acute problem of establishment of well-to-do society fully are analyzed.Through discussion on the relationships between irrigation and drainage infrastructure construction and increase of farmers''return，agriculture benefit and development，the strategic status of irrigation and drainage infrastructure construction is demonstrated from different points of view，and suggestions for strengthening irrigation and drainage infrastructure construction in the new epoch are also proposed.

　　Key Words：irrigation and drainage WTO agricultural economy

　　0 前言

　　進入新的世紀，我國將開始實施第二步戰(zhàn)略部署，全面建設小康社會，加速推進有中國特色的社會主義現(xiàn)代化進程。然而，我們現(xiàn)在所面臨的突出問題是農民增收、農業(yè)增效、農村發(fā)展問題（“二農”問題）。從建國初期到現(xiàn)在，工農、城鄉(xiāng)的非平等對待政策已使我國農業(yè)、農村做出了巨大的犧牲，農業(yè)與工業(yè)、農村與城市發(fā)展極不平衡。如果“三農”問題得不到解決，受損害的不僅僅是農民，不僅將動搖農業(yè)的基礎地位，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化也將失去基礎，社會難以穩(wěn)定，受損害的將是21世紀的整體利益和中華民族的現(xiàn)代化進程。

　　加強農業(yè)基礎是我們的基本國情決定的。堅持以農業(yè)為基礎，就必須不斷改善農業(yè)生產基礎條件。農田水利是農業(yè)的命脈，是農業(yè)發(fā)展的物質基礎，是農村經濟、農村社會發(fā)展的重要基礎設施。我國的農業(yè)基礎還很脆弱，抗御自然災害的能力不強，許多地方還是靠天吃飯，是制約農村經濟發(fā)展和農民增收的重要因素。進入新階段后，我國農業(yè)生產不僅受到資源和市場的雙重約束，而且在加入WTO后，我國農業(yè)將面臨更大的競爭壓力。無論是著眼于提高農業(yè)生產效率，還是減輕農民負擔，都需要加強國家對農業(yè)的支持和保護。因此，加大以農田水利基本建設為重點的農業(yè)基礎設施的投入力度，不僅是確保國家糧食安全、不斷提高我國農業(yè)競爭力的需要，也是全面推進有中國特色的社會主義現(xiàn)代化進程的必然選擇。

　　1 農村經濟發(fā)展面臨的突出問題

　?。?）水資源嚴重短缺。我國是一個干旱缺水國家，不僅水資源總量明顯不足，而且水資源的時空分布極不均衡，區(qū)域性缺水和季節(jié)性缺水嚴重。華北地區(qū)（黃淮海流域）人均水資源低于500m3，已經成為世界上嚴重缺水的地區(qū)之一，預計到2030年僅該地區(qū)就將缺水250～460億m3；西南山丘區(qū)降水相對豐富，但蓄水能力不足，存在“工程型缺水”：一些地表水量相對豐富的地區(qū)由于污染加劇，存在嚴重的“水質型缺水”：沿海發(fā)達地區(qū)淡水資源不足，許多城市出現(xiàn)飲用水困難［1］。我國目前已經深切體會到了水資源匱乏的嚴重性及其對社會、經濟的影響，水資源不足已成為制約國民經濟發(fā)展的“瓶頸”因素。在全球氣候變暖、全國來水減少、污染加劇、水質惡化、河床淤積、湖泊萎縮、北方部分地區(qū)水資源利用率已達極限、部分地區(qū)出現(xiàn)水生態(tài)危機的條件下，要保持國民經濟的可持續(xù)發(fā)展，今后將面臨更加嚴峻的形勢。避免同水危機而帶來的經濟和社會危機，不僅已經成為我國經濟和技術領域的最重要議題，也已成為黨和政府關心的政治問題的中心議題之一。

　　近年來，農業(yè)的干旱缺水呈現(xiàn)越來越嚴重的勢態(tài)。全國農田受旱面積由20世紀70年代的平均0.113億hm2／年，增加到90年代的平均約0.267億hm2／年，1999年全國受旱災面積達0.400億hm2，2000年、2001年的特大旱災造成我國糧食減產約10％。由于水資源短缺，農業(yè)、農村在與工業(yè)、城市的爭水中處于十分不利的地位。工業(yè)、生活、環(huán)境保護用水比例不斷提高，農業(yè)用水比例大幅度減少［2］。而由于農業(yè)產業(yè)結構調整，漁、副、牧業(yè)用水量比重不斷增加，種植業(yè)灌溉用水量日益減少。如果說過去一些地方不合理的水資源開發(fā)利用引起生態(tài)環(huán)境惡化，現(xiàn)在，種植業(yè)將最有可能成為水資源供需矛盾的犧牲品。

　?。?）農田水利基礎設施條件差。盡管我國農田水利事業(yè)取得了舉世矚目的成就，但與新時期“全國建設小康社會”和“全面對外開放”的要求有很大差距。我國農田水利骨干工程大多建于20世紀50年代至60年代，由于勘測、規(guī)劃、設計倉促，經費不足，配套不全，施工條件簡陋，工程質量差，后期又缺乏維修管理，經過幾十年的運行，不少工程已超過規(guī)定的使用年限，普遍老化損壞，大型灌區(qū)骨干建筑物的完好率不足40％［3］。相對于大型灌區(qū)的骨干工程，中小型灌區(qū)以及農田水利田間工程的現(xiàn)狀更令人擔憂，導致輸水效率低，滲漏損失大。因此，我國一方面是水資源嚴重短缺，另一方面又是灌溉水利用率和灌溉保證率低。

　　我國農田水利基礎設施條件差的主要原因是國家投入不足。改革開放前，在支持我國工業(yè)化進程的過程中，農業(yè)投資尚能占到整個國有單位投資比重的5％以上，到1995年，不考慮嚴重的“農轉非”現(xiàn)象的條件下，農業(yè)投資也只有2％。1980年后，年均新增供水能力比1979年前減少了近3／4，縣原有工程因缺乏維修管理資金而效益衰減嚴重。另一方面，農村基礎設施建設的一些負責轉嫁到地方與農民身上，即使在“把節(jié)水灌溉作為一項革命性措施來抓”的“九五”期間啟動的300個節(jié)水增產重點縣建設項目，各級財政投入也只占到32％，且地方配套往往落空。事實上的農田水利基礎設施條件，比公路、鐵路沿線的“樣板工程”、“參觀工程”差得多。

　?。?）農業(yè)效率低，農民負擔重。我國農民人均耕地少，農業(yè)分散經營，技術落后，加之農田水利等農業(yè)基礎設施條件差，農業(yè)成本很高。改革開放后的農村體制改革調動了單個農民的生產積極性，使我國的農業(yè)和農村經濟得到了歷史性發(fā)展，但尚未發(fā)揮農業(yè)的群體優(yōu)勢；在一定程度上制約著農業(yè)的區(qū)域化種植、規(guī)?；洜I和產業(yè)化生產；農業(yè)基礎設施的建設與管理和農業(yè)科技成果的推廣與應用存在許多困難。

　　農民在繳納農業(yè)稅費的同時，還要承擔工農業(yè)產品不等價交換和價格“剪刀差”，支撐工業(yè)化、城市化進程。農民的農業(yè)用地在轉為工業(yè)用地、城巾建設用地的時候，農民既得不到從事二、三產業(yè)、在城市安居樂業(yè)所需的原始資本，也不能夠改變其“農民”的身份；農業(yè)水資源在轉向城市和工業(yè)、并承擔工業(yè)化、城市化進程中“投資省、見效快”所帶來的污染時，不僅未得到應有的補償，農民和集體還要承擔2／3以上的投入開發(fā)新水源和進行農田水利基礎建設。因此，農業(yè)生產效率低，農業(yè)比較效益差，農業(yè)效率、農民收入和農村經濟處于一種非良性循環(huán)狀態(tài)。

　　2 農田水利基本建設的戰(zhàn)略地位

　?。?）基本國情與農田水利基本建設。中華民族的發(fā)展史是一部與水旱災害斗爭的治水史。新中國成立以來，在加固堤防的基礎上，黃、淮、海河流域成功地實施了洪、澇、旱、堿綜合治理，并采用井渠結合、土地平整，提高了水土資源利用率；南方平原湖區(qū)發(fā)展了“聯(lián)圩并垸、撇洪改河、留湖蓄澇”和“內外水分開、高低水分開、地面水地下水分開、灌排系統(tǒng)分開、水旱作物分開以及控制地下水位、控制內河水位”的經驗，大幅度地提高了作物產量和作物復種指數；山丘區(qū)創(chuàng)造了“大、中、小，蓄、引、提”結合的“長藤結瓜”水利系統(tǒng)，成功解決了復雜地形條件下灌溉問題。廣泛持久地開展農田水利基本建設不僅為我國農業(yè)和國民經濟的持續(xù)發(fā)展提供了不可替代的基礎設施和物資保障，而且至今仍受到國際社會的推崇［3～5］。

　　如果說我國農田水利骨干工程的基礎是在20世紀50年代至60年代打下的，70年代中后期則是完善和發(fā)展時期，特別顯田間工程建設更是如此。至1980年，有效灌溉面積達0.487億hm2。到“九五”末，全國灌溉面積發(fā)展到0.547億hm2，保證了正常年景全國糧食生產能力躍上5000億kg臺階。農田水利事業(yè)的發(fā)展，改善了農業(yè)基礎設施，為吸納先進的農業(yè)科學技術、提高農業(yè)物質裝備水平和勞動生產率創(chuàng)造了條件，為糧食生產的持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。盡管我國耕地面積從20世紀70年代后期持續(xù)減少，但灌溉面積總體上穩(wěn)定增加、灌溉水平不斷提高，保證了我國農業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。改革開放后，一方面農村體制改革極大地調動了廣大農民的生產積極性，另一方面，也使過去在農業(yè)基礎設施、農業(yè)和水利科學研究等方面積累的能量得以集中釋放，徹底扭轉了中國糧食長期嚴重短缺的局面。

　　近10多年來，我國農田水利的重點不是單純擴大灌溉面積，而是配套田間工程、提高灌溉保證率，著眼于提高水分生產率和土地生產率，支持了種植結構和農業(yè)結構的調整，促進了農村經濟的快速發(fā)展。特別是“九五”期間，在全國新增灌溉面積426．667萬hm2的條件下，農業(yè)用水量實現(xiàn)零增長，新增水源全部用于國民經濟其他部門，有力地支持了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。雖然這一時期糧食增長速度減緩，但由于非糧食食物增加，人民的生活質量明顯提高。目前，在不到全國耕地面積1／2的灌區(qū)內，生產了占全國3／4的糧食、3／5的經濟作物和4／5的蔬菜，而且產量穩(wěn)定［1～2］。農田水利基本建設的作用顯而易見。

　?。?）社會穩(wěn)定與農田水利基本建設。農業(yè)是安天下的產業(yè)，“三農”問題始終是中國改革與建設的根本問題。我國的經濟結構能否順利調整，國民經濟能否發(fā)展得更快一些、更好一些，在很大程度上取決于農業(yè)基礎是否穩(wěn)固。只有加強農業(yè)基礎，確保農產品供給，才能順利推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化；只有加強農業(yè)基礎，開拓農村市場，才能支撐國民經濟的快速增長；只有加強農業(yè)基礎地位，促進農業(yè)發(fā)展，農民富裕，農村穩(wěn)定，才能保持整個社會的長期穩(wěn)定。

　?。?）國家食物安全與農田水利基本建設。確保21世紀的糧食安全是中國政府對全世界的莊嚴承諾，預計到2030年，我國的糧食綜合生產能力必須增加30％［1～2］。保障食物安全，不僅要滿足16億人口基本生存的問題，而且要滿足16億人口在生活水平普遍提高情況下對農產品的廣泛需求。然而，中國糧食生產面臨著耕地減少、農業(yè)比較效益低、巨大的人口壓力和水資源嚴重短缺的挑戰(zhàn)［1～2］［5～6］。我國新增耕地的速度尚不足以抵消耕地減少的速度，增加糧食生產能力主要靠提高復種指數和提高糧食作物單產，但這2項措施在我國的多數地區(qū)均受到水資源短缺的制約。我國耕地的64％分布在長江以北地區(qū)，而水資源量僅占19.6％、我國糧食生產區(qū)的黃淮海流域。水資源量僅占全國的7.7％，而耕地面積占39％。南方“債濕型”低產田尚有較大增產潛力，但農田水利基礎設施差，澇債災害頻繁。因此，提高糧食生產能力，有賴于國家高度重視農田水利等農業(yè)基礎設施的建設。

　　我國目前的農產品主要產于灌溉耕地，加快現(xiàn)有灌區(qū)的持續(xù)配套和更新改造，是穩(wěn)定糧食生產能力的戰(zhàn)略舉措。由于農業(yè)用水總量不可能大幅度增加，擴大灌溉面積、提高灌溉保證率，均只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生產率。此外，高效現(xiàn)代農業(yè)對灌溉保證率、灌水方法與技術的要求更高，對灌溉的依賴性更強，農田水利基本建設必須與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展要求相適應。

　?。?）農村經濟可持續(xù)發(fā)展與農田水利基本建設。我國農村經濟可持續(xù)發(fā)展包含農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農民收入穩(wěn)定增加以及生活質量的提高等具體要求。如果我國農業(yè)不能解決未來16億人口的吃飯問題，不能成為支撐國民經濟和社會快速發(fā)展的基礎產業(yè)，那么農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就從根本上失去了意義。從這個意義上說，農田水利基礎設施是“基礎的基礎”。農業(yè)能否得到可持續(xù)發(fā)展，還取決于其自身的綜合競爭力，而良好的農業(yè)基礎設施條件，才能保證大幅度降低農業(yè)成本、提高農業(yè)生產效益。

　　農業(yè)結構調整是發(fā)展農村經濟、提高農民收入的重要手段。新階段的結構調整不是簡單的多種點什么，少種點什么的問題，不是簡單地以“種植比例”為標志的，而是面向市場，著眼于提高質量、效益和轉變增長方式的根本性調整，對農田水利等基礎設施建設提出了更高、更全面的要求。一方面，過去的灌溉系統(tǒng)是為糧食生產服務的，基于糧食作物的水分生理特性，不適應作物多樣化要求，不能滿足提高作物復種指數的要求；另一方面，在水資源嚴重短缺條件下，脫離高效、節(jié)水的農業(yè)結構調整也是無生命力的或不可持續(xù)的。只有不間斷地加強農業(yè)基礎設施建設，農業(yè)結構調整才有更大的回旋余地。

　?。?）國家水資源安全與農田水利基本建設。我國農業(yè)用水約占總用水量的70％，而農業(yè)用水的90％以上用于灌溉，因此，農業(yè)用水狀況直接關系國家水資源的安全。目前，我國已有半數以上城市嚴重缺水，許多地區(qū)出現(xiàn)水生態(tài)危機。隨著數億農民向城鎮(zhèn)轉移，21世紀，我國的工業(yè)用水、城鎮(zhèn)生活用水和生態(tài)環(huán)境用水將急劇增加［1～6］。為保障我國水資源安全，以水資源的可持續(xù)利用支撐國民經濟的可持續(xù)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，我國農業(yè)的發(fā)展將立足于灌溉用水總量的零增長，以便將新增水源全部用于非灌溉部門［2］。另一方面，我國灌溉用水總量已經十分緊缺，今后還要滿足擴大灌溉面積、提高灌溉保證率、提高作物復種指數和提高糧食作物單產的要求，只有靠加大農田水利基本建設的投入和農業(yè)、水利科技投入，以提高農業(yè)用水效率為核心，以改造現(xiàn)有農村水利設施為主要手段，才能實現(xiàn)水資源的合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、有效保護。

　　3 加強農田水利基本建設的措施

　?。?）加大各級政府的投入力度。首先，農田水利基本建設只是手段，直接的目標是著眼于解決“三農問題”，根本目標是為我國全面建設小康社會打好基礎。無論是為了保障國家食物安全、發(fā)展農村經濟，還是為了提高農業(yè)用水效率，以支持水資源向生態(tài)環(huán)境、城市和工業(yè)轉移，最大受益者都是國家；其次，農民和農業(yè)已為我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻和犧牲，在“三農問題”成為突出問題時，在農業(yè)和農村有困難時，即便是為了自身的利益，工業(yè)和城市也應該支持農業(yè)和農村，國家財政應該向農業(yè)和農村傾斜；第三，農民負擔重、農民尚不是土地的所有者，要求農民投入太多的資金用于農田水利基本建設是不現(xiàn)實的。因此，國家和各級財政理應加大對農田水利基本建設的投入力度。

　?。?）充分利用WTO規(guī)則。如果僅從主要農產品價格來看，在加入WTO后，我國農業(yè)確實面臨很大挑戰(zhàn)。但是，農產品價格高、農業(yè)生產效率低的根本原因是我國農業(yè)基礎薄弱、由于農業(yè)是基礎性產業(yè)，市場化程度低，產業(yè)發(fā)展風險高，農業(yè)WTO協(xié)議規(guī)定了很多保護條款，加強對國內農業(yè)的支持和保護，是全世界所有WTO成員國的通行做法。如果說農業(yè)是加入WTO后受沖擊最大的產業(yè)之一，那么也可以說農業(yè)是加入WTO后國家支持與保護空間最大的產業(yè)。農田水利基本建設、大江大河治理、農業(yè)與水利科學研究和技術推廣、農村水環(huán)境建設等均可納入WTO“綠箱政策”的支持范圍，屬于政府對農業(yè)基礎設施服務的支持。國家和各級財政加大對農田水利基本建設的投入，只是使我國農業(yè)盡快達到與國外農業(yè)“公平競爭”的水平。由于我國對農業(yè)的“黃箱政策”補貼還遠遠沒有達到基期水平，我國政府對農田水利基本建設的投入，在近期不可能超出“綠箱政策”的支持范圍。

　?。?）重視農田水利科學研究。現(xiàn)代農田水利基本建設所要解決的問題和面對的挑戰(zhàn)，無論從技術的廣度或深度，都是前所未有的，國家應加大農田水利科學研究、示范與技術推廣的資金投入。不僅要研究有效、適用的技術，還需要有一大批高素質的農田水利研究與管理人才，需要在全國形成適合我國農村體制、經濟發(fā)展水平和區(qū)域特點的農田水利技術支撐體系。重視和加強農田水利科學研究，不僅是時代的需要，也符合WTO規(guī)則，是世界各國的通行做法。

　　4 結語

　　在全面建設小康社會中，突出的問題是“三農問題”，而農業(yè)基礎脆弱和水資源總量不足、時空分布不均又是發(fā)展農村經濟、提高農業(yè)生產效率的制約因素，因此，加強農田水利基本建設是著眼全局、著眼長遠、著眼發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

　　我國開展農田水利基本建設不僅有豐富的經驗，而且深得廣大農民的歡迎，有豐富的人力資源，關鍵在于國家和各級地方政府的支持和投入力度。促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、增加農民收入、改善農村生態(tài)環(huán)境，既是經濟發(fā)展的需要，也是政治穩(wěn)定的需要。在目前農業(yè)、農村遠遠落后于工業(yè)、城市發(fā)展的情況下，政策利益適當向農業(yè)傾斜，有利于共同富裕和協(xié)調發(fā)展。

　　參考文獻

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　　作者簡介：李遠華，男，42歲，教授，博士生導師

　　作者單位：中國灌溉排水發(fā)展中心